PPP模式處處體現(xiàn)著“自主投資”、“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的精神。從投資管理的角度來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目的投資是由政府方與社會(huì)資本共同出資完成的，且一般情況下社會(huì)資本占投資主導(dǎo)地位，建成后的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)權(quán)也是由以社會(huì)投資人主導(dǎo)的項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)。既然項(xiàng)目投資是由社會(huì)資本主導(dǎo)的，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)與政府方一樣，具有控制投資額過(guò)高的自然動(dòng)力。
那么是否政府方就可以高枕無(wú)憂了，不需要再對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程進(jìn)行造價(jià)控制了，而只需要知道最終的資產(chǎn)價(jià)值是多少即可? 這就要繼續(xù)深入探討PPP模式下社會(huì)投資人的投資回報(bào)方式了。對(duì)政府方而言，不同的投資回報(bào)方式應(yīng)有不同的政府監(jiān)管方向與監(jiān)管利益。比如說(shuō)，某一采用BOT運(yùn)作模式合作的污水處理廠，社會(huì)資本的投資回報(bào)全部依賴于在既定污水處理單價(jià)下的污水處理運(yùn)營(yíng)費(fèi)，且污水價(jià)格調(diào)價(jià)公式的調(diào)價(jià)因子也僅與CPI、社會(huì)平均利潤(rùn)水平等宏觀因素相關(guān)。在這種PPP模式下，政府方的監(jiān)管方向主要放在污水的進(jìn)水量、出水量，以及污水處理的效果等方面，即最終產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量方面，而對(duì)資產(chǎn)的形成過(guò)程、資產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量等并無(wú)直接相關(guān)利益。那么在這種模式下可以說(shuō)，在資產(chǎn)形成的過(guò)程中，社會(huì)資本與政府方具有共同的利益目標(biāo)，都具有控制投資額過(guò)高的自然動(dòng)力，也即是說(shuō)，政府方可以不需要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程進(jìn)行造價(jià)監(jiān)管即可實(shí)現(xiàn)投資資金的最優(yōu)化配置。
上述不需要對(duì)其資產(chǎn)形成過(guò)程開(kāi)展更多的政府監(jiān)管的PPP項(xiàng)目，其特點(diǎn)就是：投資回報(bào)完全來(lái)自于自身經(jīng)營(yíng)，且產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)確定，與資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量無(wú)關(guān)。這類PPP項(xiàng)目包括城市燃?xì)狻㈦娏?、垃圾處理、養(yǎng)老社區(qū)等。
然而，并非所有的PPP模式的項(xiàng)目，都如上述投資回報(bào)模式一樣。更多的PPP項(xiàng)目是以資產(chǎn)的移交作為投資回報(bào)的途徑，或?yàn)橥緩街唬@就與資產(chǎn)的形成過(guò)程、資產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量直接相關(guān)。換句話說(shuō)，在PPP項(xiàng)目中，當(dāng)政府最終購(gòu)買的是資產(chǎn)，而非經(jīng)過(guò)運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)產(chǎn)生的最終產(chǎn)品或服務(wù)的話，政府方就需要對(duì)PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)價(jià)值形成過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，因?yàn)樯鐣?huì)投資人的投資回報(bào)額與資產(chǎn)最終額息息相關(guān)。
以保障性住房PPP模式為例來(lái)說(shuō)，政府方最終從PPP項(xiàng)目公司處購(gòu)買的服務(wù)是保障性住房，這也是PPP項(xiàng)目公司投資、建設(shè)后形成的資產(chǎn)。即當(dāng)形成的資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量等達(dá)到政府采購(gòu)的原定條件，政府將以其資產(chǎn)的價(jià)值作為支付給PPP項(xiàng)目公司投資回報(bào)的計(jì)算基礎(chǔ)。如通常采用如下公式計(jì)算政府方付費(fèi)額：
Fn=總投資額×Cn×(1+i)n
(說(shuō)明：Fn為年度付費(fèi)額，總投資額即為資產(chǎn)形成所支出的全部費(fèi)用，Cn為年度支付比例，i為投資回報(bào)率，n為特許經(jīng)營(yíng)年限)。
由上述公式我們就可以發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)形成過(guò)程中支出的全部費(fèi)用(建安工程費(fèi)、工程其他費(fèi)、預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息等)是最終政府付費(fèi)額的關(guān)鍵依據(jù)，因此需要PPP合作方的確認(rèn)與監(jiān)管。它如此重要，以至于直接影響到資產(chǎn)價(jià)值的公允性，以及政府方付費(fèi)的最終額度。而事實(shí)上，目前有大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在采用PPP模式運(yùn)作的時(shí)候，是采用的以資產(chǎn)移交作為取得投資回報(bào)的途徑之一，即資產(chǎn)的“可用性付費(fèi)”。這類PPP項(xiàng)目包括：城市道路、管網(wǎng)、綠化、保障性住房、公立醫(yī)院、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)、市民公園、水利基礎(chǔ)設(shè)施等等。從江蘇省2015年入庫(kù)的PPP項(xiàng)目清單中可看到，超過(guò)90%的項(xiàng)目是需要采用“可用性付費(fèi)”的投資回報(bào)模式的。由此可見(jiàn)，政府方在進(jìn)行PPP項(xiàng)目監(jiān)管的過(guò)程中，傳統(tǒng)的造價(jià)控制管理依然是其主要監(jiān)管方向的。
在目前擬采用PPP模式投資建設(shè)的大量城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，政府方依然要將造價(jià)
控制作為主要監(jiān)管方式之一。作為造價(jià)咨詢服務(wù)人員，也應(yīng)當(dāng)跟上時(shí)代的步伐，通過(guò)不斷的學(xué)習(xí)提高技術(shù)水平，從傳統(tǒng)的建安工程造價(jià)控制管理邁向項(xiàng)目總投資控制管理，進(jìn)而與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的動(dòng)態(tài)投資回報(bào)審計(jì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)PPP模式下的造價(jià)控制管理。
在PPP模式下，政府方的造價(jià)監(jiān)管與傳統(tǒng)的工程造價(jià)控制是否有不同之處呢?從造價(jià)監(jiān)控的最終目標(biāo)而言，這兩者之間有共同之處，也有不同之處。共同之處是：兩者都需要對(duì)建安工程造價(jià)從合同簽訂、形成過(guò)程乃至到結(jié)算審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督、管理。不同之處也是很明顯的，PPP模式下，造價(jià)監(jiān)控管理的范疇需要擴(kuò)大到項(xiàng)目總投資，而非建安工程費(fèi)，包括工程其他費(fèi)的監(jiān)督管理、投資環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅、費(fèi)的監(jiān)督管理、資本化利息的監(jiān)督管理等;另外，PPP模式下，總投資的形成與最終投資回報(bào)支付總額的形成是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要將造價(jià)監(jiān)控管理延伸至PPP特許經(jīng)營(yíng)期。