PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。
在項目前期識別準(zhǔn)備過程中，筆者建議，應(yīng)全面識別政府承諾的全部支付責(zé)任。政府應(yīng)基于識別出的政府各項風(fēng)險及責(zé)任，包括直接付費或補貼、特定風(fēng)險的承擔(dān)、政府配套投入等，估算所承諾的政府支付責(zé)任，并從社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財力水平、整體負債及風(fēng)險管理能力等角度，評判政府履約能力。
在這一階段，應(yīng)強化物有所值評價和財政承受能力論證，將風(fēng)險恰當(dāng)轉(zhuǎn)移給社會資本，以激勵其發(fā)揮設(shè)計、建設(shè)、運營等優(yōu)勢，將項目不確定性降到較低水平、提高公共服務(wù)效率。若未能全面測算政府各項支付責(zé)任和財政承受能力，將會影響到項目的可行性決策和優(yōu)先排序，進而影響項目執(zhí)行過程中的政府支付責(zé)任，甚至產(chǎn)生財政支付風(fēng)險。
在社會資本采購過程中，筆者建議，應(yīng)通過競爭性程序完善和明確政府承諾方案。采購過程中，通過公開、透明、充分的競爭，以發(fā)揮競爭程序?qū)椖砍杀緝?yōu)化的作用。政府在談判過程中，充分激勵社會資本發(fā)揮主觀能動性，結(jié)合自身優(yōu)勢對風(fēng)險分配方案進行優(yōu)化，相應(yīng)調(diào)整、完善政府在項目中的承諾，以降低成本，提高項目效率。
該階段還需重點審查雙方合同內(nèi)容與項目方案和兩評相比是否發(fā)生實質(zhì)性變更，以免因配套投入改變、付款方案調(diào)整和風(fēng)險分配變化等原因?qū)е抡兄Z變動，并影響政府支付責(zé)任。
此時，政府承諾和支付義務(wù)已基本確定，還應(yīng)根據(jù)合同約定，應(yīng)將政府對項目的年度支出責(zé)任納入預(yù)算管理、跨年度支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，約束政府在項目全生命周期內(nèi)的履約意愿和行為。
在執(zhí)行過程中，若合同管理不善、外部客觀環(huán)境變化或內(nèi)部政府執(zhí)行效率下降，將會對項目的實施帶來不利影響，進而導(dǎo)致項目總成本增加，并有可能增加政府支付責(zé)任，政府應(yīng)通過數(shù)據(jù)分析比對等，及時發(fā)現(xiàn)問題并積極糾偏。
在項目執(zhí)行過程中，筆者建議，應(yīng)全面監(jiān)控管理政府承諾和財政支付。執(zhí)行過程中應(yīng)從單個PPP項目和該地區(qū)全部PPP項目兩個層面進行監(jiān)控和信息披露。對于單個項目，監(jiān)控重點在于所提供公共服務(wù)的績效及政府根據(jù)合同按效履約情況，并及時披露相關(guān)信息確保公眾能了解公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和水平。對于該地區(qū)全部PPP項目，信息披露的重點在于政府全部PPP項目的預(yù)算安排及實際的支付進度，讓相關(guān)方能全面掌握該政府的承諾責(zé)任和支付義務(wù)，此舉也能及時預(yù)警財政風(fēng)險并采取針對性措施。