20世紀(jì)80年代以來(lái),BOT方式日益活躍起來(lái),但由于其運(yùn)作較為復(fù)雜,風(fēng)險(xiǎn)的不確定性大,在國(guó)際上已有好幾起著名的失敗案例,如:投資8.3億美元的泰國(guó)曼谷第二高速公路和投資4.6億美元的歐洲機(jī)場(chǎng)輕軌鐵路等。
在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入民間資本,對(duì)經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,是國(guó)際上的通行做法,也是我國(guó)投融資改革的方向。由于BOT這種投資方式不需要政府公用預(yù)算中的直接投資,并可將債務(wù)及大部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從政府轉(zhuǎn)移至民營(yíng)部門(mén)。
政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用BOT方式,其最終目的是項(xiàng)目的成功。使投資者、政府以及其他各參與方獲得多贏的結(jié)果,從而形成基礎(chǔ)設(shè)施融資的良性循環(huán),而不是純粹為了轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。因此,項(xiàng)目投資者如何與包括政府在內(nèi)的各參與方合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)便成為一個(gè)非常突出的問(wèn)題。
1.BOT方式風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)及其分配原則
BOT項(xiàng)目經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng),參與方多,關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,各種風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全過(guò)程,包括設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)、維修、移交等。在項(xiàng)目的建設(shè)階段、經(jīng)營(yíng)階段和移交階段,其不確定性隨著各階段的推演而呈遞減的趨勢(shì),對(duì)資金投入的需求以及利潤(rùn)的流出也非常不均衡。
項(xiàng)目投資者能否取得BOT項(xiàng)目的成功并獲得利潤(rùn)在很大程度上取決于能否辯識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn)并合理分配給各參與方承擔(dān)。從項(xiàng)目投資者能否直接控制的角度,可以把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為兩類:項(xiàng)目的自身風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
2.項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)的種類與防范措施
項(xiàng)目的自身風(fēng)險(xiǎn)是指與項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理直接有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn),包括完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。這類風(fēng)險(xiǎn)是投資者應(yīng)該知道如何去管理和控制的風(fēng)險(xiǎn)。因此,項(xiàng)目的自身風(fēng)險(xiǎn)亦可稱為可控制風(fēng)險(xiǎn)。
2.1 完工風(fēng)險(xiǎn)
完工風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在項(xiàng)目建設(shè)期間, 如工程費(fèi)用超支、工期延誤、工程質(zhì)量不合格等。為減少風(fēng)險(xiǎn),首先應(yīng)通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)選定有資信、有實(shí)力的承包商。利用不同形式的一個(gè)極端是固定價(jià)格、固定工期的“交鑰匙”合同,建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)全部由承包商承擔(dān);另一個(gè)極端是“實(shí)報(bào)實(shí)銷”合同,建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)全部落在項(xiàng)目的投資者身上。在兩者之間又有多種中間類型的合同形式,可以相應(yīng)影響項(xiàng)目的建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)變化。采用何種合同,要看項(xiàng)目的具體情況和投資者與承包商的談判結(jié)果。項(xiàng)目投資者還可以通過(guò)合同條件的約束向承包商轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),如采用與承包商簽訂EPC合同(Engineering,Procurement,Construction);設(shè)置履約保證金(Performance Bond)和誤期損害賠償費(fèi)等合同條款。
2.2 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
2.2.1 能源和原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)如果能源和原材料的成本在整個(gè)生產(chǎn)成本中占很大的比重,那么能源和原料的價(jià)格波動(dòng)和供應(yīng)的可靠性變化都可能會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng),與供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期能源和原料供應(yīng)合同則是減少這種風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。項(xiàng)目公司一般希望合同供應(yīng)價(jià)格為固定價(jià)格。如果無(wú)法得到長(zhǎng)期供應(yīng)合同,則應(yīng)建立一套完整的供應(yīng)和儲(chǔ)蓄體系。
2.2.2 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)完工的BOT項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間仍有可能出現(xiàn)技術(shù)故障,為防范和控制此類風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)采用成熟的技術(shù),如果技術(shù)故障是由承包商造成的,可用承包商的履約保證來(lái)限制和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),承包商的履約保證一般要延續(xù)到完工后的幾個(gè)月或幾年。技術(shù)維修和更新的風(fēng)險(xiǎn)一般由負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的公司通過(guò)運(yùn)營(yíng)應(yīng)急費(fèi)、備用貸款和支持貸款來(lái)承擔(dān)。
2.2.3 管理風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還可能因管理不善而導(dǎo)致項(xiàng)目虧損。所以應(yīng)選擇有資信、有管理經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商,并與運(yùn)營(yíng)商簽訂O&M合同(Operation