目前,政府投資非經營性項目和公益性建設項目，通常采用政府或投資方直接負責，由最終使用管理單位自建的管理方式。工程項目的管理機構常由非專業(yè)機構和非專業(yè)人員、甚至由抽調人員組成臨時機構進行管理，技術力量薄弱，缺乏管理經驗，項目責任主體虛位，投資與建設、建設與管理混為一體，缺乏有效的監(jiān)督機制，容易導致決策失誤或監(jiān)督失效、失靈,不但不利于保證工程質量和工期，而且項目單位超投資、超規(guī)模、超標準的“三超”現(xiàn)象十分普遍，造成投資額度失控，浪費資源的同時也容易滋生腐敗。
“代建制”的出現(xiàn)有效的解決了這個問題，“代建制”屬于委托代理的法律范疇，委托代理是被委托人在委托人委托權限內從事被委托事項，并由被委托者承受結果和承擔責任。工程項目代建制作為一種新的建設模式:是指由建設方委托有資質的專門管理機構，實行專業(yè)化、社會化管理，組織開展工程建設項目的可行性研究、勘察、設計、施工、監(jiān)理等工作，按建設計劃和設計要求完成建設任務,直至竣工驗收后交付使用單位使用的一種制度。代建期間，代建機構按照合同約定代行項目建設投資主體職責，在權限范圍內，根據法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的要求，按照自身管理制度和經驗獨立完成工程管理工作。代建機構雖然實施具體管理，但受建設方的監(jiān)督制約，受代理權限的限制。一些重要權力，如資金撥付、工程決算、審計等受到建設方的嚴格監(jiān)督。代建制適用于不具備自行管理條件的行政事業(yè)單位的建設項目，非經營性政府財政性投資項目。其目的是將建設單位與使用單位分離、決策權與執(zhí)行權分離，其實質是通過建設工程的專業(yè)化管理，提高政府投資建設項目的建設管理水平和政府投資效益。
政府投資項目實行代建制，是國家《投資體制改革方案》的一項重要舉措，是一項帶有探索性的工作。深圳借鑒香港、新加坡、日本等國家的管理模式，組建工務局對政府投資項目進行直接管理。北京、上海已開始試行項目代建制，貴州、柳州等地先后出臺了適合本地情況的工程項目代建制的試行辦法。山東省也將實行預算內投資基建項目代建制，對政府投資項目、重大項目及限制類項目和一般競爭性項目分別實行審批制、核準制和登記備案制，組織實施預算內投資基建項目代建制方案。從目前代建試點的效果來看，實行代建制的工程降低了工程造價和管理費用，提高了工程質量，縮短了工期，提高了政府投資項目實施情況的透明度和資金的有效利用。同時也應看到代建制作為一種新的項目管理模式目前還沒有統(tǒng)一的概念，在法律上沒有明確的定位，市場操作不規(guī)范，行業(yè)管理制度不健全。下面針對其中一些問題提出一些看法，供大家討論。
一、關于代建制中參建各方的定義和法律關系
通常代建過程中，參建方包括：項目法人即投資人、代建機構、使用單位。
項目法人是指依法成立，具有獨立法人地位的建設工程項目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項目法人和經政府授權的投資主體，以及通過政府招商取得建設工程項目經營權，并承擔項目投資、建設、運營的項目公司。
代建機構，也稱代建人是指具有工程建設管理經驗，并且具備與項目相適應的咨詢、監(jiān)理、施工、房地產開發(fā)或其他相應的工程建設方面資質的專業(yè)法人或組織。
使用單位是指項目建成后實際接受、使用、管理并擁有項目產權的法人或組織。
代建基本過程是由政府通過招標方式選擇代建機構，代建機構選定后，投資人、代建機構、使用單位簽定項目相關代建合同，代建機構對政府投資工程的實施全面負責，包括：組織有關單位編制項目建議書、可行性研究報告、項目立項、土地征用拆遷、規(guī)劃選址報批、繳納稅費及辦理有關報建手續(xù)、組織招投標、選擇施工、設計、監(jiān)理單位、編制項目年度投資計劃和財務用款計劃，報政府主管部門審批，組織編制項目概算、預算、和決算文件，項目完工后的項目移交。代建制中一個顯著的特點是代建機構代表投資人的利益，在代建期間要具有項目法人地位，并承擔相應的責任。
在實際操作中，代建單位被賦予的角色常常無法得到有關部門法律、法規(guī)的認可，工程項目的前期工作如:征地、拆遷、規(guī)劃及開工前須辦理的各項手續(xù)，沒有委托人的配合，幾乎無法完成。項目竣工后，移交使用單位，由于投資、建設、使用常常是分開的，所以使用單位對項目的功能與預想的存在很大差異，也很難達到滿意。因此設計階段充分采納使用單位的意見是必要的。
代建機構履行職責的法律環(huán)境尚不健全的情況下，細分項目法人、代建機構、使用單位的職責，明晰三者權利、義務對項目投資目標的實現(xiàn)非常重要。
二、關于代建機構的選擇
代建機構必須是具有獨立法人資格，自負盈虧的經濟實體，具有同類工程建設管理經驗和建設管理能力，并具有與項目相適應的經濟實力，在項目建設中具有法人地位，擁有法人的權利，同時承擔相應的責任。選擇什么類型或選擇具有什么資質類別的法人機構來作代建機構，現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一的認識和相關的政策規(guī)定。按照國家目前可從事類似代建工作的法人機構來看，基本上分為兩大類：一是管理咨詢類公司，包括項目管理公司、工程咨詢、造價管理、招標公司、具有咨詢資質的設計院等；二是工程施工總包類公司，包括施工總包單位、房地產開發(fā)公司、投融資公司等。根據政府投資代建工程當前的要求，不論哪類公司必須具有咨詢或招標或工程造價甲級或工程總承包一級的資質，且具有建設項目全過程管理的能力或業(yè)績。如何選擇代建機構要結合政府投資項目的特點考慮，首先以滿足使用人的合理需求為目的，兼顧資金來源、償還及管理，綜合各項因素使投資和建設的風險降到最小。目前，得到普遍認可的代建機構有實施交鑰匙工程的施工總承包單位、工程項目管理公司、投資公司等。
工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包?？偝邪髽I(yè)按約定對工程的質量、工期和造價等向業(yè)主負責，業(yè)主或業(yè)主聘請的專業(yè)項目管理公司作為其代表管理工程實施。
工程項目管理是指從事工程項目管理的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定,代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。工程項目管理企業(yè)不直接與該工程項目的總承包企業(yè)或勘察、設計、供貨、施工等企業(yè)簽訂合同,監(jiān)督合同的履行。
投資公司是投資體制改革中，政府公共項目投資職能的載體，被賦予投資主體的地位，在委托的職責范圍內行使權力，履行職責，不受其他單位的干預。
關于選擇上述哪一類機構更適合代建工程，看法不同，爭議也較大。由于代建工作的產生是近一二年政府投資體制改革的產物，代建工作尚無較多完整的案例可以總結。項目總承包單位和項目管理公司的特點是占有技術優(yōu)勢，具備很強的項目施工管理能力，但要作為項目法人仍然具有相當的難度，需要與業(yè)主相配合，才能實現(xiàn)項目目標。隨著國家投資體制改革的進行，政府性投資公司的出現(xiàn)，筆者認為現(xiàn)階段以資產經營公司為形式的項目管理公司作為代建機構更為可行，政府投資職能與投資管理職能的分離，政府性投資公司作為投資主體更容易確立項目法人地位，行使法人各項權利，利用社會中介機構、工程總包單位工程管理的技術強勢，最終能較好的實現(xiàn)項目目標。這種方式也與現(xiàn)階段社會主義市場經濟體制相適應。隨著工程管理市場的形成，體制的完善，開放競爭機制的確立，政府性投資公司也將與其他形式的工程管理機構一樣，遵循市場規(guī)律生存發(fā)展。
三、關于代建制的運作模式
關于代建制的運作不同城市采取的模式各不相同，現(xiàn)階段大部分采用項目法人加代建單位的形式，由建設單位即項目法人負責提出項目的建設規(guī)模、建設標準和使用功能、編制項目建議書、可行性研究報告、辦理立項、規(guī)劃等報批、初步設計及與項目相關的土地、環(huán)保、消防等的報批，參與項目設計、施工、監(jiān)理、招標，負責做好資金籌措和財務管理的基礎工作，組織編制工程竣工決算。代建單位負責：辦理施工許可證、施工圖審查和工程實施中有關手續(xù)，組織工程監(jiān)理、施工和材料設備采購的招標工作，工程相關合同的洽談和簽訂工作，對合同進行全過程管理，組織工程中間驗收和交工驗收并按照國家規(guī)定實行終身負責制，審核簽證工程進度報表及進度撥款意見，按進度要求上報年度資金計劃并按月上報工程進度和資金使用情況，編制工程決算并負責工程竣工和相關資料的整理。這種方式的優(yōu)點是：建設單位和代建單位的分工比較明確，可操作性強；強化了建設單位的地位和作用，監(jiān)督作用強。缺點是：對不具備工程項目組織管理的單位，前期工作有一定的難度；同時代建單位的作用有所淡化，沒有完全發(fā)揮其代建功能。
另外一種形式是根據項目代建過程中各階段的工作內容，將代建分為前期、實施兩階段，根據代建單位的優(yōu)勢，分別選擇代建單位。這種方式的優(yōu)點是：提高了項目管理的專業(yè)化水平，適用于大的工程項目；缺點是;工程的協(xié)調和銜接會有一定難度，責任分散對項目代建效果的評估不利。
綜合上面兩種方式的利弊，可根據城市建設的需要，由政府或出資人通過招標選擇具有資格的代建單位，簽署代建委托合同，在委托權限內，行使法人權力，對項目實施合同管理，從項目批復立項到保修期結束，進行全過程監(jiān)督管理，并實行終身負責制。代建前期的工作重點應放在項目建議書、可行性研究上，為后續(xù)工作提供重要依據，在設計階段充分統(tǒng)一使用單位意見，為后期項目順利開展打下良好基礎。實施階段從建設許可證等工程建設相關手續(xù)開始，該階段的工作重點在施工過程的監(jiān)督及建設資金的審核、批付上。代建單位不具備的專業(yè)性較強的資質，可通過有關部門的批準，與有資質的相關單位實行合作，并以工程管理公司的名義對建設工程項目實施管理，如總承包單位。
四、關于代建制的行業(yè)管理
根據有關單位的調研，實行代建制的工程項目投資全部控制在預算范圍內，盡管代建制還處于試點階段，但是他的成效已經毋庸置疑。代建制仍然在發(fā)展探索中，目前問題多集中在行業(yè)管理上，諸如：法人公司和代建單位之間的職責不清、不合理，合同協(xié)議內容不全面、不明確；代建市場管理體制不完善、法律、法規(guī)不健全；法人公司、代建單位、施工單位、監(jiān)理單位以及各相關行業(yè)主管部門對項目代建制的理解觀念不一、思想認識程度不同；政府部門、法人公司和代建單位各自所追求的目的不同以及利益沖突。為了順利地推行代建制度，避免實施過程中不必要的反復，代建制度的建立要從實施代建制度的背景和法律環(huán)境，理論可行性和實施步驟（模式）、實施的政府控制手段等方面做系統(tǒng)性的考慮。以下是有關的幾個問題：
1、完善法律制度。國家的法律、法規(guī)有關代建制還是空白。沒有一個嚴謹、統(tǒng)一的概念，代建公司的存在還沒有明確的法律定位。
2、建立行業(yè)標準。比如市場準入制度，代建單位的資質等級、注冊資本金、技術力量、代建業(yè)績等。以保證代建公司的水平，保證代建質量。
3、建立代建招標制度。對需要進行代建的工程標準，代建單位的資質要求，代建招投標的程序、方法、標準等制度。
4、制定代建合同的標準范本。明確規(guī)定項目建設過程中合同各方的權利和責任，確定各方在協(xié)議中的風險，內容應該涵蓋項目全過程。
5、統(tǒng)一代建費用標準。目前普遍做法是代建費用占羨慕概算的2%-3%，其中根據前期和實施階段工作比例，前期代建費用占總代建費用的10%-30%。通過統(tǒng)一費用標準，防止代建標準達不到要求和市場惡意競爭。
6、建立獎懲措施。對達到設計標準和建設要求的項目頒發(fā)完工證書，對無法達到設計標準的要進行懲罰或罰款，拒收項目，對建設單位管理費及包干結余獎勵做出明確規(guī)定。
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