代建制，是國家投資體制改革的一項(xiàng)重要舉措，是投資建設(shè)管理領(lǐng)域的一個(gè)創(chuàng)新。理論上，這一創(chuàng)新可以采用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論進(jìn)行解釋。代建制基于建設(shè)體制中的投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管“四分開”的思想，把原來建設(shè)管理中的行政管理關(guān)系，轉(zhuǎn)變成基于委托人、代建人、使用人三者之間的契約關(guān)系。這種委托代理關(guān)系構(gòu)成了代建制運(yùn)行和管理的邏輯起點(diǎn)和依據(jù)。

一、代建制：內(nèi)涵與創(chuàng)新點(diǎn)

對于非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目而言，代建制是指通過招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。代建期間，有關(guān)投資、土地、環(huán)保、規(guī)劃等部門按規(guī)定履行行政審批職責(zé)，但該由代建單位申辦各項(xiàng)行政審批手續(xù)。

傳統(tǒng)體制下的建設(shè)管理模式，即由建設(shè)單位組織基建班子進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理，其特點(diǎn)就是，投資主體和建設(shè)單位分離、建設(shè)單位和建成后的使用單位合一、建設(shè)單位缺乏專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)。這直接導(dǎo)致，一是項(xiàng)目投資難以控制，“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重；二是項(xiàng)目管理水平低下，損失浪費(fèi)難以避免；三是管理不規(guī)范，腐敗現(xiàn)象滋生。

代建制，是對近年來全國各地試行“代建制”成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣。作為代建主體，代建單位的工作性質(zhì)為工程建設(shè)管理和咨詢，單位性質(zhì)是企業(yè)，競爭優(yōu)勢是專業(yè)化管理水平，盈利模式是收取代理費(fèi)、咨詢費(fèi)、從節(jié)約的投資中提成。代建制具有以下三個(gè)優(yōu)點(diǎn)，第一，能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用（如招標(biāo)），從機(jī)制上確保防止“三超”行為的發(fā)生。第二，能夠規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理行為，增強(qiáng)了項(xiàng)目使用單位的責(zé)任意識(shí)。第三，有助于加快實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，政企分開。
代建制最為一種新的投資建設(shè)管理模式，在我國北京、上海等城市得到了一定的推廣，但尚處于經(jīng)驗(yàn)階段。初步總結(jié)，其創(chuàng)新之處可見下表。

表1 代建制與傳統(tǒng)建設(shè)管理的比較


傳統(tǒng)建設(shè)管理
代建制

理論前提
政府項(xiàng)目政府管
基于委托代理關(guān)系的建設(shè)管理

參與方
建設(shè)與投資單位脫節(jié)，缺乏投資監(jiān)督；建設(shè)單位與使用單位合一，缺乏投資控制
投資、建設(shè)、使用、監(jiān)督相分離，代建人、委托人、使用人三者利益互相制約

關(guān)系類型
行政或隸屬關(guān)系
基于合同的委托代理關(guān)系

組織結(jié)構(gòu)
項(xiàng)目指揮部等，或使用單位的臨時(shí)性建設(shè)機(jī)構(gòu)，法律責(zé)任不清
專業(yè)常設(shè)、具有法人資格的項(xiàng)目管理公司，自負(fù)盈虧

管理手段
行政管理及行政干預(yù)
基于合同的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，依靠經(jīng)濟(jì)、法律手段，采用市場和競爭機(jī)制管理

管理機(jī)制
缺乏激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)行效率差
建立完整的運(yùn)行機(jī)制、約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，如市場準(zhǔn)入制度、招投標(biāo)制度、保險(xiǎn)制度、信用制度，以及經(jīng)濟(jì)利益的制約關(guān)系

管理效率
臨時(shí)機(jī)構(gòu)、非專業(yè)管理，效率低，容易出現(xiàn)腐?。▽ぷ猓┖汀叭爆F(xiàn)象
專業(yè)化，由市場配置資源，效率高，有效遏制了“三超”現(xiàn)象，有效遏制尋租問題



二、代建制的運(yùn)行機(jī)制

代建制的一個(gè)重大創(chuàng)新在于引進(jìn)了市場化管理，把原來建設(shè)項(xiàng)目管理中的行政隸屬和管理關(guān)系，變成基于委托人、代建人、使用人三者之間的契約關(guān)系，即委托代理關(guān)系，從而可以圍繞這一新的思路建立完整的管理模式。代建制的運(yùn)行機(jī)制由過程機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制三者共同組成，缺一不可。
代建制運(yùn)行機(jī)制以合同為核心進(jìn)行設(shè)計(jì)。如下圖一。



（一）過程機(jī)制
過程機(jī)，是指合同三方（委托人、代建人、使用人）通過履行各自職權(quán)，完成各自職責(zé)的過程。因此其落腳點(diǎn)是各方要行使哪些職責(zé)。
代建制中的三個(gè)主體主要是投資人、代建人和使用人。代建制模式將三方分開，從而提高管理效率。投資人是政府或企業(yè)，通常職能部門為發(fā)改委，負(fù)責(zé)對使用人提出的項(xiàng)目需求、項(xiàng)目建議審批，招標(biāo)代建人，安排項(xiàng)目資金。使用人是指項(xiàng)目建成后實(shí)際接收、使用、管理并擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的法人。投資人和使用人統(tǒng)稱為業(yè)主，企業(yè)投資項(xiàng)目代建制中，投資人和使用人多為同一主體。代建人是指按照代建合同約定，承擔(dān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目組織管理實(shí)施工作的法人。在代建制這個(gè)項(xiàng)目管理的過程中，實(shí)際上是三方(投資人、代建人和使用人)為了達(dá)到共同目標(biāo)，相互配合所做的集體努力的過程。
政府投資項(xiàng)目代建制管理模式有兩種，一種是全過程代建制，另一種是兩階段代建制（其主要從初步設(shè)計(jì)開始一直到最終的完工審核）。這里以第一種為例說明委托人（通常是政府，如發(fā)改委）、代建人、使用人三方各自的職責(zé)。



（1）委托人（投資人）的主要職責(zé)
①會(huì)同有關(guān)部門研究確定代建項(xiàng)目管理目標(biāo)，通過招標(biāo)等方式選定代建人，并協(xié)調(diào)使用人、代建人，簽訂《委托代建合同》、《代建合作協(xié)議》。
②協(xié)調(diào)代建人、使用人及與代建項(xiàng)目有關(guān)的各政府行政主管部門的關(guān)系。
③聯(lián)合政府各有關(guān)部門，監(jiān)督和指導(dǎo)代建項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施。
④按合同約定，協(xié)調(diào)政府財(cái)政主管部門或其它由政府授權(quán)負(fù)責(zé)資金撥付的部門，向代建人核撥建設(shè)資金和代建項(xiàng)目管理費(fèi)。
⑤組織代建項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收和移交。

（2）代建人的主要職責(zé)
作為代建方的項(xiàng)目管理公司是政府委托的項(xiàng)目建設(shè)階段的管理主體。在政府委托的職責(zé)范圍內(nèi)對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全方位、全權(quán)制、權(quán)責(zé)制的管理。代建的項(xiàng)目管理公司對政府負(fù)責(zé)，利用自己專業(yè)的技術(shù)力量和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目策劃、方案設(shè)計(jì)、前期準(zhǔn)備、工程預(yù)算、施工單位的招標(biāo)選定及材料設(shè)備的采購等整個(gè)建設(shè)過程中，對項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行專業(yè)化的控制與管理，確保項(xiàng)目建設(shè)順利地實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)。負(fù)責(zé)對建設(shè)資金進(jìn)行管理，保證建設(shè)資金專款專用，并接受政府有關(guān)部門的審查和監(jiān)督。具體有：
①在簽訂《委托代建合同》后和項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審查批準(zhǔn)后，編制并向委托方報(bào)送項(xiàng)目管理實(shí)施方案、項(xiàng)目進(jìn)度總控制計(jì)劃、項(xiàng)目投資總控制計(jì)劃及項(xiàng)目資金使用計(jì)劃（含項(xiàng)目前期資金使用計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施階段資金使用計(jì)劃）。
②依據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目建議書及使用人提供的項(xiàng)目功能需求報(bào)告，組織開展項(xiàng)目可行性研究。
③在項(xiàng)目建設(shè)期間，代行項(xiàng)目業(yè)主的職能，組織實(shí)施工程的招標(biāo)、設(shè)計(jì)、采購、監(jiān)理和施工，對施工階段的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行全面管理與協(xié)調(diào)。。具備相應(yīng)資質(zhì)的代建人，可直接承擔(dān)其中的招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等工作。
④依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，自主選擇工程服務(wù)商和承包商。但是，與代建人具有利益關(guān)系的關(guān)聯(lián)單位，不得承擔(dān)代建項(xiàng)目的施工、材料及設(shè)備供應(yīng)等工作。
⑤辦理與代建項(xiàng)目有關(guān)的涉及投資、財(cái)政、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)、國土房管、消防、市政、園林、綠化及文物保護(hù)等政府主管部門的審批手續(xù)。
⑥項(xiàng)目建成后，代建人協(xié)助委托人組織，并將驗(yàn)收合格的項(xiàng)目在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向使用人辦理移交手續(xù)。
⑦編制工程項(xiàng)目決算報(bào)告，依法辦理工程交付手續(xù)。建立完整的項(xiàng)目建設(shè)檔案，對項(xiàng)目建設(shè)各環(huán)節(jié)的文件資料，進(jìn)行收集、整理、歸檔，并在代建項(xiàng)目完成后將工程檔案、財(cái)務(wù)檔案及相關(guān)資料向使用人和有關(guān)部門移交。

（3）使用人的主要職責(zé)
①根據(jù)本單位的實(shí)際需要及發(fā)展規(guī)劃，按照國家規(guī)定的深度要求，提出項(xiàng)目建議書，報(bào)政府投資主管部門審批。在完成項(xiàng)目立項(xiàng)后，及時(shí)向中標(biāo)的代建人移交前期工作手續(xù)。
②提出功能要求。在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段提出項(xiàng)目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專業(yè)、技術(shù)對建筑物的具體要求和相關(guān)指標(biāo)。
③協(xié)助代建人辦理各種與代建項(xiàng)目有關(guān)的，涉及投資、財(cái)政、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)、國土房管、消防、市政、園林及綠化等政府主管部門的審批手續(xù)。協(xié)助做好工程建設(shè)過程中涉及有關(guān)部門和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。
④協(xié)助配合并參與監(jiān)督。參與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告評估、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)的審查工作，并對項(xiàng)目拆遷、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料和設(shè)備采購等各項(xiàng)招標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)督。并在建設(shè)過程中提出意見和建議，并監(jiān)督代建項(xiàng)目管理公司的行為。
⑤參與工程驗(yàn)收。
⑥依法辦理工程接收手續(xù)。

（二）激勵(lì)機(jī)制
激勵(lì)機(jī)制不僅包括外在的物質(zhì)激勵(lì)，行業(yè)市場上信譽(yù)的積累、經(jīng)驗(yàn)的累積、企業(yè)人力資本的提高、核心競爭力的增強(qiáng)、企業(yè)在資本市場上聲譽(yù)的提高等都是極好的激勵(lì)。因此具體的激勵(lì)措施應(yīng)該根據(jù)不同的委托-代理情況進(jìn)行區(qū)分，而不能簡單地就是經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
目前主流的做法是，代建人收益來自代建管理費(fèi)和項(xiàng)目投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)。代建制采取經(jīng)濟(jì)合同監(jiān)督制，代建人的收益體現(xiàn)在兩方面：一是在招投標(biāo)中確定代建單位管理費(fèi)，一般不超過財(cái)務(wù)規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)的70％；二是項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收，經(jīng)竣工財(cái)務(wù)決算審核批準(zhǔn)后，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，建設(shè)實(shí)施代建單位可參與分成，通常認(rèn)為其中不低于30％的政府投資節(jié)余資金可作為對建設(shè)實(shí)施代建單位的獎(jiǎng)勵(lì)。目前關(guān)于代建服務(wù)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)國家尚無統(tǒng)一規(guī)定，一般參考代甲方管理項(xiàng)目的市場取費(fèi)慣例，按照工程概算投資的百分比在0.8％－2.0％之間協(xié)商確定。代建管理是整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過程中周期最長、范圍最廣、管理責(zé)任也是最大的工作，而“代建管理費(fèi)計(jì)入項(xiàng)目成本，頂替項(xiàng)目管理費(fèi)”行業(yè)慣例，勢必影響代建單位的積極性，導(dǎo)致工作質(zhì)量的降低，阻礙代建制的發(fā)展。
由于環(huán)境不同，委托代理方式的具體類型也不同，報(bào)酬的依據(jù)就會(huì)發(fā)生變化，有的根據(jù)結(jié)果付酬，有的則是以努力程度付酬。由于委托人可以運(yùn)用的手段主要是委托合同的設(shè)計(jì)，因此“激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)”就顯得十分重要。進(jìn)一步，由于委托合同的核心條款主要是工資、獎(jiǎng)金等薪酬制度內(nèi)容，因此委托－代理理論常常就是工資制度選擇的博弈。委托代理理論非常復(fù)雜，大概有4種類型，每一類型處置方法上有所差異，詳見表2。通常情況我們只考慮到無不確定性的委托－代理模型和有不確定性但可監(jiān)督的委托－代理模型，而沒有考慮到剩下的兩個(gè)模型，實(shí)際上是不全面的。因此具體設(shè)計(jì)代建制管理模式的激勵(lì)機(jī)制時(shí)，應(yīng)根據(jù)環(huán)境的變化，選擇正確的模型。

表2 委托－代理模型的類型


序號(hào)
類型
特點(diǎn)的簡要解釋

1
無不確定性的委托－代理模型
代理人的產(chǎn)出是努力程度的確定性函數(shù)，委托人可以根據(jù)成果掌握代理人的工作情況，不存在監(jiān)督問題。

2
有不確定性但可監(jiān)督的委托－代理模型
努力與成果之間不是完全的一直關(guān)系（如存在概率關(guān)系），委托人可以觀察代理人的努力程度，一般根據(jù)工作努力程度付酬。

3
有不確定性且不可監(jiān)督的委托－代理模型
工作成果具有不確定性（如存在概率關(guān)系），委托人無法監(jiān)督代理人的努力程度，一般以工作成果付酬。

4
選擇報(bào)酬和連續(xù)努力水平的委托－代理模型
委托人可以選擇報(bào)酬函數(shù)，代理可以在連續(xù)區(qū)間內(nèi)選擇努力水平，代理人存在機(jī)會(huì)成本。




另外一個(gè)層面，代建單位由于受到合同、工程投資額節(jié)余分成、履約保函的激勵(lì)和約束，其道德風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)太大。但是，當(dāng)工程預(yù)算價(jià)格與市場和實(shí)際建設(shè)費(fèi)用支出的實(shí)際相差太大時(shí)，則可能誘使代建單位采取尋租行為或者虛假投標(biāo)、偷工減料、虛報(bào)價(jià)量或進(jìn)行非法的合同篡改等串謀行為，為了杜絕以上現(xiàn)象的發(fā)生，對代建單位的合理激勵(lì)是必需的也是必要的。激勵(lì)不是無止境的獎(jiǎng)勵(lì)，而是具有極強(qiáng)的策略性。

對代建單位的激勵(lì)應(yīng)該大于或者等于其舞弊、尋租和共謀的所得，其凈所得為非法所得與經(jīng)濟(jì)成本和信用成本之差，信用成本是無形的，信譽(yù)越好的代建單位其信用成本越大，且信用一旦有損，代建單位將有可能被市場無情淘汰，與此相反的是，經(jīng)濟(jì)成本是有形的，它可以通過政府和投資管理公司可以依據(jù)經(jīng)驗(yàn)和工程結(jié)余進(jìn)行估算。

因此在選擇代建單位時(shí)，應(yīng)將信用記錄作為重要考察指標(biāo)，增大其獲得不法所得的信用成本，同時(shí)在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)盡可能的準(zhǔn)確，減少其非法所得，但同時(shí)又要保持一定的節(jié)余，并在編制合同時(shí)，詳細(xì)說明節(jié)余的獎(jiǎng)勵(lì)措施，增大代建單位的合法收益，使其大于其凈非法所得，來適度激勵(lì)代建單位。

（三）約束機(jī)制
代建制的約束機(jī)制也稱監(jiān)督機(jī)制，分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的核心就是理順代建企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度。指通過制訂代理契約，明確代理人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，使代理人履行合約、執(zhí)行代理使命并使代理效果最大化，將其當(dāng)成自己的內(nèi)在需要，從而整合代理人與委托人的目標(biāo)。這樣有利于合理分?jǐn)偽腥伺c代理人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，使代理人的報(bào)酬與其行為結(jié)果直接掛鉤。外部監(jiān)督機(jī)制是通過建立代建企業(yè)的市場競爭機(jī)制，使委托代理關(guān)系由市場決定、監(jiān)督、保證、評價(jià)與獎(jiǎng)懲。目前研究和關(guān)注的焦點(diǎn)主要在外部監(jiān)督。

發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，要求降低市場準(zhǔn)入門檻，通過工程項(xiàng)目市場、資本市場、材料和分包市場等外部監(jiān)督機(jī)制來監(jiān)督代建單位；同時(shí)要進(jìn)一步理順政府、投資管理公司和代建單位的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，代建單位要建立以股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層為核心規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。遺憾的是，在代建單位的市場準(zhǔn)入上，由于代建制處于探索階段，對代建單位要求的政策門檻較高，容易被原來壟斷各行業(yè)建設(shè)工程的單位所控制，客觀上造成了代建市場不開放和相對壟斷，使外部競爭機(jī)制無法發(fā)揮作用。

代建制中約束機(jī)制建設(shè)的主要目的，是降低項(xiàng)目建設(shè)過程的風(fēng)險(xiǎn)。比如：資金使用、舞弊串謀、偷工減料、中途變更退出、超額、未到合同標(biāo)準(zhǔn)等等。為了有效地控制代建風(fēng)險(xiǎn)，在代建制度中的約束機(jī)制可以分為兩個(gè)層面。

從投資管理部門的監(jiān)督來看，①建立資金集中支付制度。使資金流動(dòng)環(huán)節(jié)減少，避免資金沉淀以及有效地防止過去屢屢發(fā)生的建設(shè)單位主管部門以及建設(shè)單位私自挪用建設(shè)資金、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模及提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。②運(yùn)用代建合同中的賠償責(zé)任條款。如果代建單位未能完全履約致使投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額從其銀行履約保函中補(bǔ)償，履約保函金額不足的，相應(yīng)扣減項(xiàng)目代建費(fèi)，仍不足的，扣減代建單位自有資金。③建立質(zhì)量責(zé)任追索保證制度。即代建人要承諾對工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。④對違約代建人除承擔(dān)賠償責(zé)任外，還要接受一段時(shí)間市場禁入的處罰。

從使用單位的監(jiān)督來看，項(xiàng)目代建過程中，要注意克服傳統(tǒng)管理方式弊端，避免影響使用單位干預(yù)代建單位工作、影響代建單位積極性和主動(dòng)性，形象項(xiàng)目順利實(shí)施。但同時(shí)要保證使用單位知情權(quán)，使其能參與項(xiàng)目有關(guān)功能要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量工期的監(jiān)督檢查?？赏ㄟ^召開定期會(huì)議、使用單位派代表駐項(xiàng)目組、建立項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)等方式，發(fā)揮使用單位的監(jiān)督作用。為了防止建成后第二次施工，在投資決策過程中，政府主管部門和代建單位要充分尊重和聽取使用的單位意見，在投資得到切實(shí)控制的前提下，在設(shè)計(jì)中預(yù)先解決問題，使建設(shè)功能最大限度地滿足使用單位需要。
約束機(jī)制的另一個(gè)方面是合同爭議的解決機(jī)制，其一是調(diào)解機(jī)制，對一般性的合同糾紛由投資人充當(dāng)調(diào)解人；其二是仲裁機(jī)制，重大分歧由所在省、市、自治區(qū)的仲裁機(jī)構(gòu)加以解決。

三、 代建制管理框架

要真正把代建制創(chuàng)新作用發(fā)揮出來，還需要站在政府和三方關(guān)系的立場上，確立代建制管理的框架，方可有的放矢，事半功倍?？梢愿爬椋眄橁P(guān)系，配套跟上，健全機(jī)制，目標(biāo)控制、過程授權(quán)、多方監(jiān)督、多期考核；事前充分準(zhǔn)備，事中嚴(yán)格控制，事后嚴(yán)格考核。

（1）做好前期工作，在管理上很抓關(guān)鍵控制點(diǎn)。
加強(qiáng)前期工作,從源頭上提升前期工作質(zhì)量和深度。①委托人、代建人、使用人三方責(zé)權(quán)劃分清晰，規(guī)章規(guī)范和強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)成為項(xiàng)目各方審查和會(huì)商的基礎(chǔ)。項(xiàng)目前期工作必須要達(dá)到規(guī)范要求的深度。②如果設(shè)計(jì)深度不夠，或工程預(yù)算超過可行性研究批復(fù)投資總額或初設(shè)批復(fù)概算10%以內(nèi)的，代建單位必須督促設(shè)計(jì)單位調(diào)整設(shè)計(jì)。超過10%以上的，投資人有權(quán)否決方案，讓使用單位按程序重新報(bào)批立項(xiàng)。這有利于提高項(xiàng)目前期工作的嚴(yán)肅性和合理性，保證項(xiàng)目概算和投資的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。③代建單位對投資人負(fù)全責(zé)。使用單位的參與或干預(yù)受一定約束，合理的接受，不合理的可以不接受，為了保證工程質(zhì)量、不延誤工期和不超概算，代建單位可充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，對施工單位提出更深入的要求。
針對投資項(xiàng)目的特征，通過授權(quán)和考核，提高工程項(xiàng)目的代建管理水平和管理效益，避免“業(yè)主越權(quán)”和“管理失控”的發(fā)生，建立和完善代建考核辦法，形成“前期考核—中期評定—期末考試”的綜合考核機(jī)制。
業(yè)主對代建的管理，應(yīng)體現(xiàn)“目標(biāo)控制、過程授權(quán)、多方監(jiān)督、多期考核”的思想，即在保證投資、進(jìn)度和質(zhì)量總體目標(biāo)達(dá)到的條件下，對代建單位在過程管理中充分授權(quán)，并通過“政府監(jiān)管、招標(biāo)單位督促、投資監(jiān)理審核”等多方監(jiān)督和“前期、中期和期終”考核，達(dá)到對代建工作的控制和管理。

（2）理順建設(shè)過程中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系
代建制將投資人、代建人和使用人三方分開，各司其職。為保證責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，業(yè)主（投資人和使用人）和代建人必須進(jìn)行權(quán)利劃分，使各方的激勵(lì)與約束相統(tǒng)一。從資產(chǎn)所有權(quán)看，業(yè)主具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，在代建過程中，需要將業(yè)主的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人，即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離，由代建人控制資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，使建設(shè)項(xiàng)目形成新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即代建人具有與勘察設(shè)計(jì)和施工承包商等的招投標(biāo)、合同談判簽訂權(quán)、付款控制權(quán)、重要 設(shè)備材料決定權(quán)、合同索賠權(quán)等，當(dāng)然為減少代建人的投機(jī)行為產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主對代建人行為應(yīng)具有否決權(quán)，從根本上維護(hù)業(yè)主的所有權(quán)。

（3）通過資格管理與資信管理建立市場準(zhǔn)入機(jī)制
①建立代建單位資質(zhì)管理體系，制定合理的考評指標(biāo)，對代建單位資質(zhì)、信用、技術(shù)水平和資金狀況、管理能力、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力等方面的評估，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，為政府和投資管理公司招標(biāo)和評標(biāo)，提供依據(jù)。
②加強(qiáng)代建行業(yè)管理，建立代建單位誠信檔案，并與政府相關(guān)部門互通，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，杜絕惡性競爭，尤其是對競相壓價(jià)而導(dǎo)致的管理水平的下降等現(xiàn)象應(yīng)堅(jiān)決避免。
③建立“優(yōu)秀代建項(xiàng)目經(jīng)理”檔案，通過考評，形成良好的代建管理人市場。
④積極培育和發(fā)展代建制市場，以“公平、競爭、擇優(yōu)”為指導(dǎo)思想促進(jìn)代建制市場的發(fā)育和成熟。

（4）完善合同條款，加強(qiáng)合同管理
合同設(shè)計(jì)與管理是代建制得以實(shí)施的一個(gè)非常關(guān)鍵的要素，實(shí)際操作中有必要參照國際通行的FIDIC合同條件等標(biāo)準(zhǔn)，為政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)專門的標(biāo)準(zhǔn)合同文本。
這里特別強(qiáng)調(diào)，要對工程的各種邊界條件（如雙方協(xié)調(diào)機(jī)制、代建單位報(bào)酬、出資方提供的條件、代建單位力量、雙方權(quán)利和義務(wù)、爭議解決、違約責(zé)任等）進(jìn)行事先約定。同時(shí)合同中還應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)委托人和使用人對于項(xiàng)目管理信息的索取權(quán)，強(qiáng)調(diào)信息不對稱條件下政府特權(quán)的存在，如美國政府要求在政府投資項(xiàng)目合同中列名：代理方在履行政府投資項(xiàng)目合同過程中，如果政府確認(rèn)承包商違約，在合同過程中延期嚴(yán)重或者是違反了合同時(shí)，政府可以單方面違反合同。合同中的各方，除了政府之外，都沒有這種獨(dú)特的權(quán)力。當(dāng)然，要在合同中列明重大變更的程序。

（5）加強(qiáng)工程造價(jià)和招投標(biāo)管理
政府投資工程實(shí)施代建制的主要目的是杜絕工程建設(shè)中的尋租行為。為強(qiáng)化工程建設(shè)期間、招投標(biāo)期間業(yè)主的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，代建制應(yīng)明確規(guī)定代建單位采取工程量清單的單價(jià)合同進(jìn)行招投標(biāo)。這種合同形式適合政府采購的集中管理，實(shí)現(xiàn)資金的直接撥付、統(tǒng)一管理；便于進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資工程項(xiàng)目實(shí)施按項(xiàng)目進(jìn)度支付工程款的控制；便于工程變更和索賠款的支付管理和控制。
完善招投標(biāo)制度，加強(qiáng)對招投標(biāo)全過程監(jiān)督，規(guī)避招標(biāo)過程中代建單位的虛假投標(biāo)和串標(biāo)等行為。同時(shí)，加大對中標(biāo)后項(xiàng)目實(shí)施全過程的監(jiān)督檢查，查處違法分包行為，減少項(xiàng)目工期、質(zhì)量和成本等風(fēng)險(xiǎn)。目前事前、事中的監(jiān)督管理較多,事后的監(jiān)督較少, 所以要督促待建單位嚴(yán)格履行合同，嚴(yán)格按工程建設(shè)基本程序辦事，盡快建立勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的合同及分包合同備案制。

（6）建設(shè)工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度
在工程建設(shè)期間，由承包商或代建單位委托第三方向業(yè)主提供一定的經(jīng)濟(jì)抵押來保證合同的順利執(zhí)行，如果承包商或代建單位出現(xiàn)違約行為，則由擔(dān)保方承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失。通過工程擔(dān)保方式，可以規(guī)避承包商或代建單位的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，又能解決其逆向選擇問題，有利于規(guī)避因設(shè)計(jì)工作疏忽或過失引起質(zhì)量問題造成的風(fēng)險(xiǎn)，以及由于施工、材料或使用過程中由于疏忽或過失引起質(zhì)量問題造成的風(fēng)險(xiǎn)。投資管理公司和代建單位在招投標(biāo)時(shí)應(yīng)優(yōu)先選擇購買職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)的建筑師。由于保險(xiǎn)公司對職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)的投保人會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，來避免由于其逆向選擇和道德行為對業(yè)主造成損害。所以職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)是建筑師的執(zhí)業(yè)信譽(yù)的象征。

（7）建設(shè)嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度
實(shí)行代建制必須依靠嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度，建議國家盡快出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施辦法》等文件，對代建項(xiàng)目類型，代建工作內(nèi)容和程序，代建單位條件與選擇，相關(guān)單位責(zé)任、代建項(xiàng)目執(zhí)行、驗(yàn)收與移交，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與支付，代建項(xiàng)目終止，防止腐敗等進(jìn)行規(guī)范；約束代建單位與行業(yè)部門、工程承包商、材料供應(yīng)商之間在資產(chǎn)、人事上的鏈條關(guān)系。
盡快制定或完善相關(guān)規(guī)章，規(guī)范竣工驗(yàn)收制度和質(zhì)量安全監(jiān)督制度，規(guī)范使用單位監(jiān)督行為。建立代建市場準(zhǔn)入、清出、信用評價(jià)合同管理等管理和考核評價(jià)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)處罰機(jī)制，編制代建制項(xiàng)目合同示范文本。
盡快設(shè)立全國代建制規(guī)范、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和支持機(jī)構(gòu)，為盡快形成市場運(yùn)行、公開、公平的政府投資項(xiàng)目代建管理新框架奠定基礎(chǔ)。

劉立
遼寧立杰工程咨詢有限公司總經(jīng)理

【?發(fā)表評論?0條?】