以項(xiàng)目為中心的電子政務(wù)，是一種電子政務(wù)策略。這是我認(rèn)為當(dāng)前階段發(fā)展我國(guó)電子政務(wù)應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)的策略。
倡導(dǎo)這樣一種策略的背景在于：我國(guó)電子政務(wù)即將進(jìn)入深度應(yīng)用階段。在這一深水區(qū)，現(xiàn)有行政體制下職能與流程的矛盾，將成為電子政務(wù)中政務(wù)發(fā)展的主要制約因素。介于職能管理與流程管理之間的項(xiàng)目管理，對(duì)矛盾的解決具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。以項(xiàng)目為中心管理電子政務(wù)，將成為繞過(guò)政務(wù)管理難題和瓶頸的突破口，推動(dòng)中國(guó)特色電子政務(wù)大踏步向前發(fā)展。
電子政務(wù)深水區(qū)矛盾的主要表現(xiàn)
當(dāng)前，我國(guó)一些部門(mén)、地區(qū)的電子政務(wù)，在上網(wǎng)工程和辦公自動(dòng)化階段成果基礎(chǔ)上，正在向深度應(yīng)用發(fā)展。一些深層次的矛盾開(kāi)始暴露，這些矛盾集中在職能與流程的矛盾上。
例如口口聲聲“一站式服務(wù)”，卻由于部門(mén)分割體制，不得不“掛羊頭賣(mài)狗肉”。分析起來(lái)，原因在于，一站式服務(wù)要求政府流程再造，現(xiàn)有體制卻是以職能分割為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的。因此，表面上向公眾許諾一個(gè)窗口服務(wù)、一站式服務(wù)，到了政務(wù)后臺(tái)處理時(shí)，仍要按原有體制一站與一站分割、一部門(mén)與一部門(mén)分割地進(jìn)行。這就與發(fā)達(dá)國(guó)家電子政務(wù)中“一站式服務(wù)”，南轅北轍了。
于是我們就面臨兩難：是把一站式服務(wù)這類(lèi)誘人、但有國(guó)情條件限制的模式，照搬進(jìn)來(lái)，大幅度改革體制；還是不觸動(dòng)部門(mén)分割、職能分割的現(xiàn)有體制，采取現(xiàn)實(shí)保守做法，放棄更高服務(wù)目標(biāo)？這兩種取向，利弊各半，進(jìn)退兩難。
深度應(yīng)用的標(biāo)志是集成應(yīng)用的發(fā)展。技術(shù)上的集成應(yīng)用，最終要對(duì)應(yīng)政務(wù)上的流程再造。孤島應(yīng)用，亂只能亂局部；集成應(yīng)用，一亂就亂全局。于是深度應(yīng)用，風(fēng)險(xiǎn)驟然加大。企業(yè)信息化的經(jīng)驗(yàn)表明，深度應(yīng)用階段的失敗率要高于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段；政府信息化如何避免深度應(yīng)用階段高風(fēng)險(xiǎn)、高失敗率的挑戰(zhàn)呢？
表面看起來(lái)，放棄電子政務(wù)的縱深發(fā)展是一個(gè)好主意。這樣什么矛盾都沒(méi)有了。但我們現(xiàn)在甚至連放棄的機(jī)會(huì)都沒(méi)有了。因?yàn)楦鲊?guó)都在提高為人民服務(wù)的水平，從第一個(gè)臺(tái)階上到第二個(gè)臺(tái)階，從單項(xiàng)服務(wù)發(fā)展到集成服務(wù)，獨(dú)獨(dú)中國(guó)放棄的話(huà)，如何面對(duì)“人民群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意”這場(chǎng)考試？真是左右矛盾。
中國(guó)人如何自己把自己陷到這個(gè)窘境中來(lái)的呢？這就要分析體制的歷史背景。
1、制約來(lái)自工業(yè)化
中國(guó)的行政體制，與希臘的情況很類(lèi)似。都是由于長(zhǎng)期政治動(dòng)亂干擾，行政體制的工業(yè)化未完成。標(biāo)志就是還停留在解決人治與法治矛盾的階段。人治是農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理方式，法治是工業(yè)化的治理方式。對(duì)于行政體制來(lái)說(shuō)，工業(yè)化就是解決專(zhuān)業(yè)化分工的問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)，就是以職能為核心進(jìn)行體制設(shè)計(jì)。我國(guó)的行政體制改革，以職能優(yōu)化與職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣褪枪I(yè)化的鮮明的標(biāo)志。這種制度設(shè)計(jì)是以中國(guó)工業(yè)化未完成這一總的歷史條件為根據(jù)的。
縱觀(guān)國(guó)際社會(huì)，以信息化為代表的第二次現(xiàn)代化風(fēng)起云涌，西方各國(guó)自清朝時(shí)期領(lǐng)先中國(guó)一代之后，再一次走到了現(xiàn)代化的前面。表現(xiàn)在行政體制上，以職能為核心的工業(yè)化體制，全面轉(zhuǎn)型到以流程為核心的信息化體制。例如，克林頓政府提出重塑政府的改革綱領(lǐng)。這就為集成應(yīng)用階段的電子政務(wù)所需的政府流程再造，提供了正規(guī)的政令基礎(chǔ)。反觀(guān)我國(guó)行政體制改革，核心仍在職能優(yōu)化與職能轉(zhuǎn)變，沒(méi)有明確的流程戰(zhàn)略。這就是現(xiàn)代化差距的表現(xiàn)，這也同發(fā)達(dá)國(guó)家完成了工業(yè)化，我國(guó)沒(méi)有完成工業(yè)化有關(guān)，但同時(shí)也與面對(duì)信息化挑戰(zhàn)的路徑選擇有關(guān)。雖然從理論上說(shuō)，本著“新型工業(yè)化”原則，電子政務(wù)早晚會(huì)要求加快推進(jìn)行政體制改革，以面對(duì)信息化挑戰(zhàn)；但至少?gòu)哪壳皝?lái)看，推進(jìn)流程再造對(duì)于政務(wù)來(lái)說(shuō)，存在體制性障礙。這是現(xiàn)狀。
2、挑戰(zhàn)來(lái)自信息化
從挑戰(zhàn)方面來(lái)說(shuō)，一站式服務(wù)在全球范圍興起，客觀(guān)上就造成一種壓力，至少對(duì)于我國(guó)已經(jīng)完成工業(yè)化，要率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的地區(qū)，對(duì)于窗口部門(mén)，對(duì)于改革先行領(lǐng)域，造成一種要求政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而且是向流程服務(wù)型轉(zhuǎn)變的歷史壓力。人民群眾的物質(zhì)、文化和社會(huì)服務(wù)需求，在信息化條件下，也日益增長(zhǎng)，月益提高。特別在互聯(lián)網(wǎng)大普及的今天，可以說(shuō)，人們?nèi)罕姟皾M(mǎn)意不滿(mǎn)意”的標(biāo)準(zhǔn)，是日新月益的。
電子政務(wù)馬上將到來(lái)的兩難處境，就是工業(yè)化與信息化這兩次現(xiàn)代化之間矛盾，在中國(guó)這樣一個(gè)走向“新型工業(yè)化”的國(guó)家的必然表現(xiàn)。
政務(wù)改革——在這里指行政體制改革，而非政治體制改革——在西方從工業(yè)化走向信息化的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段，有著明確的理論指導(dǎo)線(xiàn)索：指導(dǎo)政務(wù)工業(yè)化改革的理論，是公共選擇理論，它的核心是職能轉(zhuǎn)變；指導(dǎo)政務(wù)信息化改革的理論，是新公共管理理論，它的核心是流程再造。中國(guó)既沒(méi)有公共選擇理論，也沒(méi)有新公共管理理論，屬于摸著石頭過(guò)河。
公共選擇理論，指導(dǎo)的是行政體制改革中的政府職能轉(zhuǎn)變。公共選擇型行政改革的特點(diǎn)，一是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行模欢菑?qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)、效率”的績(jī)效目標(biāo)。職能轉(zhuǎn)變，主要是把政府不該管、管不了、管不好的三類(lèi)職能，轉(zhuǎn)交給社會(huì)；績(jī)效目標(biāo)，主要降低成本，即降低財(cái)政開(kāi)支。美國(guó)里根時(shí)期、英國(guó)撤切爾夫人時(shí)期的政府改革，就是在新公共選擇理論指導(dǎo)下的實(shí)踐；我國(guó)行政體制改革也主要采取這種模式。
這是一種典型的工業(yè)化（后期）行政改革模式。同韋伯官僚制理論指導(dǎo)下的工業(yè)化前期的行政改革模式相比，相同在于都是以職能為核心；不同在于，韋伯理論重心在職能優(yōu)化，導(dǎo)致擴(kuò)張財(cái)政；新公共選擇理論重心在職能轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致緊縮財(cái)政。這種模式的工業(yè)化性質(zhì)表現(xiàn)在，都不觸及科層制原理，共同遵循管理邊際成本遞增法則。韋伯官僚制是大政府、大開(kāi)支；新公共選擇理論是小政府、小開(kāi)支。這種工業(yè)化模式的弱點(diǎn)在于，當(dāng)社會(huì)管理事務(wù)日益復(fù)雜、艱巨、廣泛時(shí)，并不能很好地解決開(kāi)支與做事的矛盾。表現(xiàn)行政改革出現(xiàn)脹縮循環(huán)，即在“機(jī)構(gòu)一縮就出現(xiàn)有事沒(méi)人管”與“一管事情就要求機(jī)構(gòu)膨脹”之間來(lái)回反復(fù)。
新公共管理，指導(dǎo)的是行政體制改革中的政府流程再造。新公共管理型行政改革的特點(diǎn)，一是以流程再造為中心；二是在“經(jīng)濟(jì)、效率”基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)效能的績(jī)效目標(biāo)。流程再造就是從流程疏理入手重塑政府，效能就是追求管理的邊際成本遞減?？肆诸D政府的重塑政府改革，就是典型的流程再造模式的行政體制改革。目前我國(guó)沒(méi)有這樣的行政體制改革。
這是一種典型的信息化行政改革模式，它與一站式服務(wù)是表里關(guān)系。離開(kāi)了政府流程再造，就沒(méi)有一站式服務(wù)的政務(wù)基礎(chǔ)；離開(kāi)了一站式服務(wù)，政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。政府流程再造的信息化性質(zhì)表現(xiàn)在，通過(guò)電子政務(wù)，使政府最終走向扁平化，從體制上克服工業(yè)化官僚制帶來(lái)的官僚主義脫離人民群眾的積弊，從政府脹縮循環(huán)的根源上克服職能轉(zhuǎn)變型行政體制改革的局限性。因此，它不是從戰(zhàn)術(shù)上，而是從一個(gè)現(xiàn)代化（信息化）對(duì)另一個(gè)現(xiàn)代化（工業(yè)化）的戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)上，解決體制問(wèn)題。
現(xiàn)在問(wèn)題和原理，已經(jīng)很清楚了。下一階段電子政務(wù)的發(fā)展，要解的題，實(shí)質(zhì)就是在工業(yè)化與信息化之間，找到一種平衡。完全偏向傳統(tǒng)工業(yè)化，不符合新型工業(yè)化要求；脫離工業(yè)化現(xiàn)實(shí)進(jìn)行激進(jìn)的信息化改革，也不符合新型工業(yè)化要求。換句話(huà)說(shuō)，在政務(wù)上，不對(duì)職能分割現(xiàn)狀加以改變，與進(jìn)行流程再造的激進(jìn)改變，二者可能都不是當(dāng)前的選擇。需要尋找一條兩全其美的辦法，平衡職能與流程的矛盾。否則電子政務(wù)發(fā)展下去就會(huì)矛盾重重。怎么把握這個(gè)問(wèn)題呢？
實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從石家莊政府信息化的實(shí)踐中，我看到一種中國(guó)特色的解決方法的萌芽，這就是正在浮現(xiàn)中的以項(xiàng)目為中心的電子政務(wù)策略。石家莊政府電子政務(wù)的做法具有動(dòng)態(tài)項(xiàng)目管理的特征：既不直接改變現(xiàn)有行政體制以職能為核心的特點(diǎn)，又要解決流程再造所要求完成的協(xié)調(diào)任務(wù)，辦法是采取項(xiàng)目管理這一中間形式。例如，由政府牽頭推動(dòng)建設(shè)政府商務(wù)服務(wù)動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)門(mén)戶(hù)，將政府服務(wù)作為一個(gè)項(xiàng)目，集成在政府門(mén)戶(hù)上；再如，將政府的某些業(yè)務(wù)，如招商引資管理、投資項(xiàng)目管理，以動(dòng)態(tài)管理架構(gòu)，通過(guò)信息化手段組織起來(lái)；又如，將窗口部門(mén)面向群眾的服務(wù)，以任務(wù)管理方式，通過(guò)軟件方式組織起來(lái)。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府也在電子政務(wù)應(yīng)用中，采用了動(dòng)態(tài)管理架構(gòu)。例如通過(guò)綜合性動(dòng)態(tài)項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)進(jìn)行投融資項(xiàng)目管理，還把項(xiàng)目庫(kù)與經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)結(jié)合起來(lái)，建立了內(nèi)蒙古招商引資網(wǎng)站。這些經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。
以項(xiàng)目為中心的電子政務(wù)策略，要解決的問(wèn)題，是在現(xiàn)有行政體制條件下利用信息化手段解決協(xié)調(diào)問(wèn)題。在傳統(tǒng)工業(yè)化職能分工條件下，存在許多以協(xié)調(diào)為功能的正式與非正式組織形式，如委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組、項(xiàng)目辦公室、任務(wù)小組等等。作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，起到部門(mén)協(xié)調(diào)作用。這種協(xié)調(diào)機(jī)制，是沒(méi)有流程再造的“流程再造”——有協(xié)調(diào)之實(shí)，而無(wú)流程之名。以項(xiàng)目為中心的電子政務(wù)，要求樹(shù)立動(dòng)態(tài)管理架構(gòu)的理念，把任務(wù)——為人民服務(wù)的具體的目標(biāo)和本義——作為帶動(dòng)工業(yè)化職能部門(mén)協(xié)調(diào)運(yùn)作的“綱”，達(dá)到綱舉目張的作用。由于任務(wù)在整個(gè)系統(tǒng)中的核心導(dǎo)向地位，任務(wù)管理就具備了流程管理的性質(zhì)。它實(shí)際是流程再造在條件不具備的行政環(huán)境下的變通處理方法。它要進(jìn)行的不是把機(jī)構(gòu)打亂重組，而是本著辦實(shí)事的原則，具體問(wèn)題具體處理，在現(xiàn)有職能分工格局下，以民眾需求作為任務(wù)線(xiàn)索，用信息化方式提供部門(mén)協(xié)調(diào)的方便，促進(jìn)政府部門(mén)以人為本地提供公共服務(wù)。
實(shí)踐證明，以項(xiàng)目為中心的電子政務(wù)，是適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)行政體制條件，又能提高政務(wù)管理水平的可行的電子政務(wù)策略。把動(dòng)態(tài)管理架構(gòu)提高到戰(zhàn)略層面加以重視，不僅可以使之發(fā)揮在電子政務(wù)建設(shè)工程中的作用，更重要的是可以發(fā)揮其在電子政務(wù)應(yīng)用中的作用，從而極大地提高我國(guó)電子政務(wù)的操作水平。這個(gè)道理，希望得到各方面的重視。
來(lái)源：e-gov.org.cn
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