近幾個(gè)月來(lái)，一些報(bào)刊和雜志在介紹南水北調(diào)工程規(guī)劃時(shí)，已陸續(xù)披露了南水北調(diào)工程管理體制的主要內(nèi)容。南水北調(diào)工程管理體制總體框架分為３個(gè)層次：

第一層次：成立國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院總理任組長(zhǎng)，有關(guān)部門、?。熤陛犑姓?fù)責(zé)同志為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室依托在水利部，負(fù)責(zé)日常工作。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能是制定南水北調(diào)工程建設(shè)、運(yùn)行的有關(guān)方針和政策，負(fù)責(zé)協(xié)和決策工程建設(shè)與管理的重大問題。

第二層次：按照政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，由中央政府授權(quán)的出資人代表和地方政府授權(quán)的出資人代表共同組建有限責(zé)任公司，作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)主體工程的籌資、建設(shè)、運(yùn)行、管理、還貸，依法自主經(jīng)營(yíng)。在這個(gè)公司中，中央資本金大于沿線各地共同出資，實(shí)現(xiàn)中央控股。

第三層次：工程沿線各?。熤陛犑校牻M建地方性供水股份公司，作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)其境內(nèi)與南水北調(diào)主體工程相關(guān)的配套工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理，以及境內(nèi)南水北調(diào)工程的供水與當(dāng)?shù)厮Y源的合理調(diào)配。

規(guī)劃中的南水北調(diào)工程管理體制創(chuàng)新明顯不足，一方面受到傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，另一方面也受到當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革的階段性成果的限制，難以與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境相融合。

宏觀調(diào)控設(shè)計(jì)的三個(gè)弱點(diǎn)

先來(lái)看政府的宏觀調(diào)控方面，成立國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組顯然是因循了三峽工程模式，雖然這種管理體制模式在現(xiàn)階段看來(lái)對(duì)東線、中線工程是必要的，但南水北調(diào)工程規(guī)劃仍然比照三峽工程建設(shè)與管理來(lái)設(shè)計(jì)中央政府對(duì)南水北調(diào)工程的宏觀調(diào)控作用是值得商榷的。最明顯的弱點(diǎn)在于政府未讓市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)的調(diào)節(jié)作用，而市場(chǎng)的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最明顯的特征。在水資源配置方面，只強(qiáng)調(diào)國(guó)家制訂和水資源配置方案，統(tǒng)一調(diào)度水量的權(quán)力，沒有考慮如何通過(guò)市場(chǎng)配置水資源的問題。南水北調(diào)中線、東線工程的用水的真實(shí)需求究竟有多大，這是一個(gè)誰(shuí)也無(wú)法較為準(zhǔn)確地回答的問題，因?yàn)槠駷橹鼓纤闭{(diào)工程供、用水雙方從未作為平等的經(jīng)濟(jì)主體簽訂過(guò)有關(guān)供、用水的合同，也就是說(shuō)有效的用水需求從沒有確認(rèn)過(guò)。當(dāng)然，規(guī)劃建議中央政府要求沿線?。熤陛犑校犝畬?duì)所分配的水量做出承諾，但這仍然是通過(guò)行政手段分配水量的思維。在建設(shè)資金的籌集方面，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的作用，忽略了市場(chǎng)的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。南水北調(diào)主體工程?hào)|線第一期工程中線第一期工程靜態(tài)投資為１２４０億元，擬通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)撥款或中央國(guó)債、南水北調(diào)基金和銀行貸款三個(gè)渠道籌集，比例為２０：３５：４５。南水北調(diào)基金通過(guò)提高現(xiàn)行城市水價(jià)籌集。這種通過(guò)無(wú)償?shù)膹?qiáng)制性征收建設(shè)基金的方式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家重點(diǎn)工程典型籌資方式，如三峽建設(shè)基金、鐵路建設(shè)基金和電信建設(shè)基金電話初裝費(fèi)等。通過(guò)銀行貸款籌集的建設(shè)資金大部分通過(guò)延長(zhǎng)征收南水北調(diào)基金償還，其資金來(lái)源絕大部分很可能是由少數(shù)幾家大的國(guó)有銀行供給，國(guó)有銀行又變相成為國(guó)家財(cái)政的出納。南水北調(diào)建設(shè)資金籌集方案中基本上沒有考慮到利用資金市場(chǎng)。

宏觀調(diào)控作用設(shè)計(jì)中的第二個(gè)弱點(diǎn)是單純強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)利，而沒有規(guī)定政府的責(zé)任，如：只強(qiáng)調(diào)政府對(duì)水資源的統(tǒng)一調(diào)度的權(quán)利，而對(duì)協(xié)調(diào)防汛與抗旱關(guān)系、干旱缺水時(shí)期改變供水優(yōu)先順序、生態(tài)環(huán)境保護(hù)用水等給南水北調(diào)主體工程帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失如何補(bǔ)償?shù)膯栴}卻根本沒有涉及。這正是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下水利工程成本費(fèi)用長(zhǎng)期得不到及時(shí)補(bǔ)償、工程普遍老化失修的主要原因之一。

宏觀調(diào)控設(shè)計(jì)中的第三個(gè)弱點(diǎn)是默認(rèn)現(xiàn)在國(guó)家對(duì)水資源管理的一些不合理或不盡合理的政策。在南水北調(diào)工程總體規(guī)劃及南水北調(diào)水價(jià)分析研究報(bào)告都默認(rèn)現(xiàn)行水價(jià)政策是基本合理的，適合于未來(lái)的南水北調(diào)工程的水價(jià)管理，因此，對(duì)于水價(jià)的分析確定，只側(cè)重于研究水價(jià)結(jié)構(gòu)和計(jì)算水價(jià)水平，而對(duì)合理的水價(jià)的確定程序和供、用水及有關(guān)各方面在水價(jià)形成中的地位和作用等水價(jià)形成機(jī)制的重要內(nèi)容基本未加分析和研究。實(shí)際上，現(xiàn)行的水價(jià)審批制不能合理地確定水利工程供水價(jià)格，一是因?yàn)橛捎谛畔⒉粚?duì)稱的原因，很難準(zhǔn)確地核定水利工程供水成本費(fèi)用和判斷用戶的承受能力。二是價(jià)格決策權(quán)集中在極少數(shù)幾個(gè)人手中，他們自由裁量權(quán)大，又不承擔(dān)不合理定價(jià)的后果。我國(guó)水利工程的水價(jià)長(zhǎng)期普遍偏低，可以說(shuō)是水價(jià)審批制的直接后果。

相對(duì)于我國(guó)絕大多數(shù)水利工程管理單位仍然是國(guó)有事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，組建中央政府和沿線各省直轄市政府共同持股的負(fù)責(zé)主體工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的有限責(zé)任公司似乎是一種制度創(chuàng)新。但這也不過(guò)是照搬我國(guó)國(guó)有企業(yè)改制的通行模式而已。

南水北調(diào)主體工程運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)定為企業(yè)，其理由不充分。南水北調(diào)工程具有公益性和經(jīng)營(yíng)性雙重功能，經(jīng)營(yíng)性功能表現(xiàn)為供水，而公益性功能主要表現(xiàn)為防洪和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，特別值得注意的是，南水北調(diào)工程的根本目的是改善和修復(fù)北方地區(qū)的生態(tài)環(huán)境?？紤]到南水北調(diào)工程公益性功能具有的重要戰(zhàn)略地位，將它作為非營(yíng)利項(xiàng)目才是正確的選擇。國(guó)外一些類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)，如著名的美國(guó)加州“北水南調(diào)工程”中的中央河谷工程和州調(diào)水工程都為非營(yíng)利項(xiàng)目。企業(yè)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是以營(yíng)利為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，既然南水北調(diào)主體工程并不是為營(yíng)利而興建，其運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)就不宜確定為企業(yè)。

現(xiàn)行南水北調(diào)工程規(guī)劃中將主體工程運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)為有限責(zé)任公司，并認(rèn)為它是具有現(xiàn)代企業(yè)制度特征的企業(yè)。眾所周知，現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是能夠保證在所有者和經(jīng)營(yíng)者之間建立具有制衡關(guān)系的法人治理結(jié)構(gòu)。規(guī)劃中的南水北調(diào)主體工程的有限責(zé)任公司不過(guò)是又一個(gè)新建的國(guó)有巨型企業(yè)其資本金全部來(lái)源于中央政府撥款和由地方政府向廣大用水戶無(wú)償征收的專項(xiàng)建設(shè)基金，只是采取了有限責(zé)任公司形式。由于中央政府的資本金大于地方資本金的總和，在一股獨(dú)大的情況下，公司的股東會(huì)必然由中央政府派出的股東代表控制，股東會(huì)和董事會(huì)很難做到民主決策；另外，由于中央政府和地方政府將分別推薦董事會(huì)和經(jīng)理層人選，董事會(huì)和經(jīng)理層將在很大程度上交叉任職，代表所有者利益的董事會(huì)和經(jīng)理層之間不能形成制衡關(guān)系。

南水北調(diào)工程是優(yōu)化我國(guó)水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，是事關(guān)中華民族子孫后代的千秋偉業(yè)。因此，南水北調(diào)工程管理體制的設(shè)計(jì)必須要有戰(zhàn)略的超前的眼光。

盡快明確南水北調(diào)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組的職能

在南水北調(diào)工程建設(shè)期間，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組在宏觀調(diào)控方面應(yīng)當(dāng)處于核心地位。當(dāng)務(wù)之急是要盡快明確南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組的職能，在職能的設(shè)計(jì)上應(yīng)該突出服務(wù)和協(xié)調(diào)的作用，而不是突出行政命令的作用；應(yīng)該突出市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)性作用，而不是規(guī)定政府利用行政手段直接配置資源；應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政事分開的原則，而不是規(guī)定政府可以插手運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)的事務(wù)。

為適應(yīng)較為完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能在于以下三個(gè)方面：其一、牽頭制訂或修改所有有關(guān)南水北調(diào)工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的政策。凡是現(xiàn)行政策沒有的，予以創(chuàng)立；凡是現(xiàn)行政策不明確的，都應(yīng)重新予以明確；凡是不適應(yīng)將來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政策，都應(yīng)予以修改。其二、協(xié)調(diào)工程建設(shè)中可能遇到的問題。但這些需要協(xié)調(diào)的問題應(yīng)先由直接負(fù)責(zé)南水北調(diào)建設(shè)的機(jī)構(gòu)或沿線地方政府先予以報(bào)告，只有在他們認(rèn)為這些問題自身確實(shí)解決不了而按規(guī)定必須由領(lǐng)導(dǎo)小組給予幫助時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組才出面協(xié)調(diào)。其三，組建南水北調(diào)工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，并為之爭(zhēng)取授權(quán)。授權(quán)的主要內(nèi)容有：１授權(quán)與地方供水機(jī)構(gòu)簽訂供水服務(wù)合同，包括供水量的確認(rèn)、供水服務(wù)方式，水價(jià)核定條款、水費(fèi)收交辦法等；２授權(quán)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主體工程及其相關(guān)供水設(shè)施；３授權(quán)出售長(zhǎng)期建設(shè)債務(wù)，取得建設(shè)資金。采取此種方式籌集建設(shè)資金的理由是：一方面這是一種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)籌資方式，能夠有更多的民眾和法人機(jī)構(gòu)不局限于受益區(qū)理解和支持南水北調(diào)工程；另一方面，這種籌資方式能夠降低工程的籌資成本，因?yàn)榻ㄔO(shè)債券的利息率可以低于商業(yè)銀行貸款利率，在國(guó)家規(guī)定債券利息收入免交個(gè)人所得稅的條件下，籌資成本將更低。上述授權(quán)的內(nèi)容有的將由國(guó)務(wù)院直接授權(quán)，有的還可能要提請(qǐng)全國(guó)人大授權(quán)。

南水北調(diào)主體工程的建設(shè)和運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該本著決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的原則設(shè)立，其決策機(jī)構(gòu)為董事會(huì)，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)為一個(gè)非營(yíng)利的經(jīng)濟(jì)組織，如中線工程的執(zhí)行機(jī)構(gòu)可稱為南水北調(diào)中線工程供水服務(wù)局。董事會(huì)由中央有關(guān)部委如水利部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局等、沿線各供水區(qū)派代表組成，另外還應(yīng)該有一定數(shù)量的專家代表。中央有關(guān)部委的代表由各有關(guān)部委采取公開競(jìng)爭(zhēng)的方式選拔產(chǎn)生；各供水區(qū)的代表由各供水區(qū)的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；專家代表由國(guó)務(wù)院推薦。董事會(huì)的權(quán)力包括：聘任供水服務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)層，審議批準(zhǔn)供水服務(wù)局的財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案；決定供水服務(wù)局的工程維修和更新改造計(jì)劃；決定供水服務(wù)局的人員工資水平，決定供水服務(wù)局的員工人數(shù)，審核南水北調(diào)干線各出水口水價(jià)。另外，董事會(huì)還有權(quán)監(jiān)督供水服務(wù)局的供水服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況。南水北調(diào)工程供水服務(wù)局為一純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是南水北調(diào)工程全部資產(chǎn)的法人，負(fù)責(zé)發(fā)行南水北調(diào)工程建設(shè)債券，籌集建設(shè)資金；與沿線各地方供水公司簽訂長(zhǎng)期供用水服務(wù)合同，具體負(fù)責(zé)整個(gè)南水北調(diào)工程的建設(shè)和運(yùn)行；負(fù)責(zé)南水北調(diào)工程的維修和更新改造。將決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，董事會(huì)將承擔(dān)決策的責(zé)任，決策失誤時(shí)未表示反對(duì)意見的董事將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；供水服務(wù)局若未能有效地執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)決議或搞好供水服務(wù)，其領(lǐng)導(dǎo)層將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

由于董事會(huì)成員是各方面利益的代表，因此，董事會(huì)決策的科學(xué)性、民主性將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)；又因?yàn)闆Q策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的嚴(yán)格分離，董事會(huì)和供水服務(wù)局之間將形成有效的制衡關(guān)系，足以克服水利工程供水單位目前普遍存在的供水服務(wù)效率不高，人員數(shù)量和成本缺乏有效約束的現(xiàn)象。

至于南水北調(diào)工程地方供水機(jī)構(gòu)，不應(yīng)簡(jiǎn)單地要求各?。熤陛犑校牻y(tǒng)一成立供水公司，而應(yīng)由各?。熤陛犑校牥凑漳纤闭{(diào)工程供水區(qū)組建供水公司，這些公司可以是新成立的，也可以是由原有地方供水機(jī)構(gòu)改造而來(lái)的。這些公司是南水北調(diào)供水的客戶，相對(duì)于用水戶來(lái)說(shuō)，他們又是供水批發(fā)商，由它們與南水北調(diào)工程供水服務(wù)局簽訂長(zhǎng)期的供水服務(wù)合同。為了合理有效地配置當(dāng)?shù)氐乃Y源，最好能將供水區(qū)內(nèi)原有的水源工程統(tǒng)一交由這些公司經(jīng)營(yíng)。

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