摘   要：在大型市政設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的過程中，非政府組織的參與，會(huì)彌補(bǔ)政府在提供公共服務(wù)方面的不足，所以說(shuō)政府和非政府組織是一種伙伴型合作關(guān)系。在這個(gè)過程中，政府要針對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性承諾、現(xiàn)金流補(bǔ)貼等做出承諾，并對(duì)規(guī)劃、工程質(zhì)量等制訂出基本規(guī)范。 
關(guān)鍵詞：非政府組織；公共服務(wù)提供；合作型伙伴關(guān)系  
  　所謂的 PPP（Private Public Partnership）模式是指在市民社會(huì)和政治政府的相互關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)彼此的合作。關(guān)于市民社會(huì)的內(nèi)涵，一直有多種不同的闡釋，本文中所謂的 PPP 模式是寬泛地描述在建設(shè)某種公共設(shè)施或提供某種公共服務(wù)的時(shí)候注重發(fā)揮非政府組織（NGO）作用的方式。在此模式下，政府居于主導(dǎo)地位，可以發(fā)揮主動(dòng)作用。非政府組織的活動(dòng)空間是由政府設(shè)定的，而且 NGO 在參與過程中對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)和防范也是和政府直接相關(guān)的，其中有的風(fēng)險(xiǎn)是直接由政府的政策調(diào)整。本文就是基于以上認(rèn)識(shí)，從 PPP 模式中的政府地位和職責(zé)，中國(guó)目前 PPP 模式運(yùn)作過程中的政府錯(cuò)位問題等方面進(jìn)行分析，然后就政府正確定位，依法履行職責(zé)，促使 PPP 模式順利運(yùn)作提出建議。 
　　一、PPP 模式中的政府地位和職責(zé) 
　　PPP 模式以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許私人機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施以及相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，以償還債務(wù)、收回投資并賺取利潤(rùn)。若事先約定的期限屆滿，私人機(jī)構(gòu)按照協(xié)議中所規(guī)定的條件將該設(shè)施移交給政府部門。在本世紀(jì)初，政府有限的財(cái)政預(yù)算不能滿足公共設(shè)施建設(shè)的需要，這樣就必然需要設(shè)計(jì)一種框架，把所有的相關(guān)力量都吸納進(jìn)來(lái)。PPP 模式就是回應(yīng)了這一需求，從八十年代中期開始，在縮小公共部門規(guī)模，增加私人經(jīng)營(yíng)性投資的背景下，成為了現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施的重要籌資方式之一。  
　?。ㄒ唬㏄PP 模式的特殊性 
　　第一，在 PPP 模式下，參與的主體很多，其中政府是很重要的主體之一。 一種典型的 PPP 模式比如 BOT，其參與人至少有政府、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目發(fā)起人、銀行或銀團(tuán)（債權(quán)人）、保險(xiǎn)公司、產(chǎn)品購(gòu)買者或接受服務(wù)者以及承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的有關(guān)公司等。在這些諸多的參與人中，政府是非常重要的一方主體。
　　從上圖中可以看出，政府行為是其后所有主體活動(dòng)的前提。接下來(lái)的商事主體無(wú)論采取什么具體形式和行為介入到這個(gè)模式中，其權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)等均體現(xiàn)在政府所設(shè)定的空間里。
第二，采取 PPP 模式，需要借助專門的利益計(jì)量技術(shù)。 
　　在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理中分析公用產(chǎn)品屬性的時(shí)候，常會(huì)提到的一個(gè)經(jīng)典案例是英國(guó)早在三百多年前修建燈塔的事。修建燈塔是為服務(wù)過往船只，屬于公共設(shè)施的建設(shè)，起初只由公共部門來(lái)修建。當(dāng)時(shí)認(rèn)為，NGO 無(wú)法提供這種形式的服務(wù)，因?yàn)槠浞?wù)無(wú)法量化，而且所提供的產(chǎn)品的外部性特征明顯，很容易被搭便車。但是公共部門的財(cái)力和精力有限，并不能完全滿足這些建設(shè)的實(shí)際需求。羅納德•科斯（R. Coase）通過調(diào)查指出，從 1610 年到 1675年的 65 年當(dāng)中，英國(guó)領(lǐng)港公會(huì)連一個(gè)燈塔也未建成。同期私人建成的燈塔至少有十座。私人修建燈塔的具體做法是，私人首先向政府提出準(zhǔn)許建造和經(jīng)營(yíng)燈塔的申請(qǐng)，申請(qǐng)中必須包括許多船東的簽名以證明將要建造的燈塔對(duì)他們有利并且表示愿意支付過路費(fèi)；在申請(qǐng)獲得政府的批準(zhǔn)以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內(nèi)管理燈塔并向過往船只收取過路費(fèi)；特許期滿以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會(huì)管理和繼續(xù)收費(fèi)。這其實(shí)就是特許專營(yíng)。這種方法被采用后，又過了兩百多年，到 1820 年，在全部 46 座燈塔中，有&n

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